Plano Nacional sobre Mudança do Clima

Breve histórico

Em novembro de 2007, foi promulgado o Decreto presidencial n° 6.263/2007, por meio do qual o governo federal criou, em caráter permanente, o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM) e seu Grupo Executivo (GEx), com as atribuições principais de elaborar e implementar a Política Nacional sobre Mudança do Clima e o Plano Nacional sobre Mudança do Clima.

O CIM é coordenado pela Casa Civil da Presidência da República, compõe-se dezessete órgãos federais e tem como convidado para suas reuniões o Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas (FBMC). Já o GEx compõe-se de oito ministérios e do FBMC, sendo coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente.

Como primeiro resultado de seus trabalhos, encaminhou-se ao Congresso Nacional, no dia 05 de junho de 2008, proposta de Política Nacional sobre Mudança do Clima, através do Projeto de Lei n.º 3535/2008. Essa fixava objetivos, princípios, diretrizes e instrumentos, aplicáveis tanto ao Plano Nacional sobre Mudança do Clima, como a outros planos, programas, projetos e ações no Brasil relacionados com o tema. No fim do ano de 2009 foi promulgada a Lei 12.187, que dispõe sobre a Política Nacional sobre Mudança do Clima.

O Plano

Sobre o Plano Nacional sobre Mudança do Clima especificamente, esse foi apresentado oficialmente em cerimônia no Palácio do Planalto no dia 1º de dezembro de 2008, e visa a incentivar o desenvolvimento e aprimoramento de ações de mitigação no Brasil, colaborando com o esforço mundial de redução das emissões de gases de efeito estufa, bem como objetiva a criação de condições internas para lidar com os impactos das mudanças climáticas globais (adaptação).

O Plano estrutura-se em quatro eixos: oportunidades de mitigação; impactos, vulnerabilidades e adaptação; pesquisa e desenvolvimento; e educação, capacitação e comunicação. Seus objetivos principais são:

1) Identificar, planejar e coordenar as ações para mitigar as emissões de gases de efeito estufa geradas no Brasil, bem como àquelas necessárias à adaptação da sociedade aos impactos que ocorram devido à mudança do clima;
2) Fomentar aumentos de eficiência no desempenho dos setores da economia na busca constante do alcance das melhores práticas;
3) Buscar manter elevada a participação de energia renovável na matriz elétrica, preservando posição de destaque que o Brasil sempre ocupou no cenário internacional;
4) Fomentar o aumento sustentável da participação de biocombustíveis na matriz de transportes nacional e, ainda, atuar com vistas à estruturação de um mercado internacional de biocombustíveis sustentáveis;
5) Buscar a redução sustentada das taxas de desmatamento, em sua média quinquenal, em todos os biomas brasileiros, até que se atinja o desmatamento ilegal zero;
6) Eliminar a perda líquida da área de cobertura florestal no Brasil, até 2015;
7) Fortalecer ações intersetoriais voltadas para redução das vulnerabilidades das populações;
8) Procurar identificar os impactos ambientais decorrentes da mudança do clima e fomentar o desenvolvimento de pesquisas científicas para que se possa traçar uma estratégia que minimize os custos sócio-econômicos de adaptação do País.

O Plano Nacional sobre Mudança do Clima apresenta também algumas metas, que se reverterão na redução de emissões de gases de efeito estufa, além de outros ganhos ambientais e benefícios socioeconômicos. São algumas delas:

- reduzir em 80% o índice de desmatamento anual da Amazônia até 2020;
- ampliar em 11% ao ano nos próximos dez anos o consumo interno de etanol;
- dobrar a área de florestas plantadas, para 11 milhões de hectares em 2020, sendo 2 milhões de ha com uso de espécies nativas;
- troca de 1 milhão de geladeiras antigas por ano, em 10 anos;
- aumento da reciclagem de resíduos sólidos urbanos em 20% até 2015;
- aumento da oferta de energia elétrica de co-geração, principalmente a bagaço de cana-de-açúcar, para 11,4% da oferta total de eletricidade no país, em 2030;
- redução das perdas não-técnicas na distribuição de energia elétrica à taxa de 1.000 GWh por ano, nos próximos 10 anos.

Trata-se de um plano não só interministerial, mas nacional, isto é, deve contar com a contribuição tanto de estados e municípios como dos diversos setores da sociedade - algo que ocorreu a contento em sua elaboração, com a realização de consultas públicas e de reuniões setoriais promovidas pelo Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas, bem como por meio da consideração das deliberações da IIIª Conferência Nacional do Meio Ambiente.

Ainda sobre o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, este possui caráter dinâmico e passará por revisões e avaliações de resultados sazonalmente, para que possa ser implementado em consonância com os desejos e desígnios da sociedade brasileira.

Aquecimento global

Embora o clima tenha apresentado mudanças ao longo da história da Terra, em todas as escalas de tempo, percebe-se que a mudança atual apresenta alguns aspectos distintos. Por exemplo, a concentração de dióxido de carbono na atmosfera observada em 2005 excedeu, e muito, a variação natural dos últimos 650 mil anos, atingindo o valor recorde de 379 partes por milhão em volume (ppmv) - isto é, um aumento de quase 100 ppmv desde a era pré-industrial.

Outro aspecto distinto da mudança atual do clima é a sua origem: ao passo que as mudanças do clima no passado decorreram de fenômenos naturais, a maior parte da atual mudança do clima, particularmente nos últimos 50 anos, é atribuída às atividades humanas.

A principal evidência dessa mudança atual do clima é o aquecimento global, que foi detectado no aumento da temperatura média global do ar e dos oceanos, no derretimento generalizado da neve e do gelo, e na elevação do nível do mar, não podendo mais ser negada.

Atualmente, as temperaturas médias globais de superfície são as maiores dos últimos cinco séculos, pelo menos. A temperatura média global de superfície aumentou cerca de 0,74ºC, nos últimos cem anos. Caso não se atue neste aquecimento de forma significativa, espera-se observar, ainda neste século, um clima bastante incomum, podendo apresentar, por exemplo, um acréscimo médio da temperatura global de 2ºC a 5,8°C, segundo o 4° Relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), de 2007.

Em resumo, a primeira parte do 4º relatório do IPCC, que compila os estudos sobre base científica da mudança do clima, considera o aquecimento global um fenômeno inequívoco e, muito provavelmente, causado pelas atividades antrópicas. A comunidade científica tem tido um papel importante para subsidiar os países em sua tomada de decisão, fornecendo projeções da mudança do clima sob diferentes cenários futuros, dentro de margens de erro aceitáveis, indicando desafios e apontando oportunidades.

Efeito estufa

O efeito estufa é um fenômeno natural e possibilita a vida humana na Terra.

Parte da energia solar que chega ao planeta é refletida diretamente de volta ao espaço, ao atingir o topo da atmosfera terrestre - e parte é absorvida pelos oceanos e pela superfície da Terra, promovendo o seu aquecimento. Uma parcela desse calor é irradiada de volta ao espaço, mas é bloqueada pela presença de gases de efeito estufa que, apesar de deixarem passar a energia vinda do Sol (emitida em comprimentos de onda menores), são opacos à radiação terrestre, emitida em maiores comprimentos de onda. Essa diferença nos comprimentos de onda se deve às diferenças nas temperaturas do Sol e da superfície terrestre.

De fato, é a presença desses gases na atmosfera o que torna a Terra habitável, pois, caso não existissem naturalmente, a temperatura média do planeta seria muito baixa, da ordem de 18ºC negativos. A troca de energia entre a superfície e a atmosfera mantém as atuais condições, que proporcionam uma temperatura média global, próxima à superfície, de 14ºC.

Quando existe um balanço entre a energia solar incidente e a energia refletida na forma de calor pela superfície terrestre, o clima se mantém praticamente inalterado. Entretanto, o balanço de energia pode ser alterado de várias formas: (1) pela mudança na quantidade de energia que chega à superfície terrestre; (2) pela mudança na órbita da Terra ou do próprio Sol; (3) pela mudança na quantidade de energia que chega à superfície terrestre e é refletida de volta ao espaço, devido à presença de nuvens ou de partículas na atmosfera (também chamadas de aerossóis, que resultam de queimadas, por exemplo); e, finalmente, (4) graças à alteração na quantidade de energia de maiores comprimentos de onda refletida de volta ao espaço, devido a mudanças na concentração de gases de efeito estufa na atmosfera.

Essas mudanças na concentração de gases de efeito estufa na atmosfera estão ocorrendo em função do aumento insustentável das emissões antrópicas desses gases.

As emissões de gases de efeito estufa ocorrem praticamente em todas as atividades humanas e setores da economia: na agricultura, por meio da preparação da terra para plantio e aplicação de fertilizantes; na pecuária, por meio do tratamento de dejetos animais e pela fermentação entérica do gado; no transporte, pelo uso de combustíveis fósseis, como gasolina e gás natural; no tratamento dos resíduos sólidos, pela forma como o lixo é tratado e disposto; nas florestas, pelo desmatamento e degradação de florestas; e nas indústrias, pelos processos de produção, como cimento, alumínio, ferro e aço, por exemplo.

Gases de efeito estufa

Há quatro principais gases de efeito estufa (GEE), além de duas famílias de gases, regulados pelo Protocolo de Quioto:

- O dióxido de carbono (CO₂) é o mais abundante dos GEE, sendo emitido como resultado de inúmeras atividades humanas como, por exemplo, por meio do uso de combustíveis fósseis (petróleo, carvão e gás natural) e também com a mudança no uso da terra. A quantidade de dióxido de carbono na atmosfera aumentou 35% desde a era industrial, e este aumento deve-se a atividades humanas, principalmente pela queima de combustíveis fósseis e remoção de florestas. O CO₂ é utilizado como referência para classificar o poder de aquecimento global dos demais gases de efeito estufa;

- O gás metano (CH₄) é produzido pela decomposição da matéria orgânica, sendo encontrado geralmente em aterros sanitários, lixões e reservatórios de hidrelétricas (em maior ou menor grau, dependendo do uso da terra anterior à construção do reservatório) e também pela criação de gado e cultivo de arroz. Com poder de aquecimento global 21 vezes maior que o dióxido de carbono;

- O óxido nitroso (N₂O) cujas emissões resultam, entre outros, do tratamento de dejetos animais, do uso de fertilizantes, da queima de combustíveis fósseis e de alguns processos industriais, possui um poder de aquecimento global 310 vezes maior que o CO₂;

- O hexafluoreto de enxofre (SF₆) é utilizado principalmente como isolante térmico e condutor de calor; gás com o maior poder de aquecimento, é 23.900 vezes mais ativo no efeito estufa do que o CO₂;

- O hidrofluorcarbonos (HFCs), utilizados como substitutos dos clorofluorcarbonos (CFCs) em aerossóis e refrigeradores; não agridem a camada de ozônio, mas têm, em geral, alto potencial de aquecimento global (variando entre 140 e 11.700);

- Os perfluorcarbonos (PFCs) são utilizados como gases refrigerantes, solventes, propulsores, espuma e aerossóis e têm potencial de aquecimento global variando de 6.500 a 9.200.

Os hidrofluorcarbonos e os perfluorcarbonos pertencem à família dos halocarbonos, todos eles produzidos, principalmente, por atividades antrópicas.

As emissões mundiais

No Relatório sobre os Inventários Nacionais de Gases de Efeito Estufa dos Países Partes do Anexo I da Convenção sobre Mudança do Clima, elaborado pelo Secretariado da Convenção, estão compilados dados referentes às emissões desses países entre os anos de 1990 e 2005.

Percebe-se que, neste período, considerando-se o conjunto total dos Países Partes do Anexo I, houve um decréscimo de 2,8% nas emissões. Entretanto, se forem desconsiderados da contabilização os países com economias em transição, nota-se um aumento de 11% nas emissões de GEE. Portanto, grande parte do decréscimo de 2,8% é atribuído à desaceleração e retração da economia dos países do Leste Europeu, que passaram por um momento de transição em seus processos produtivos, e não por políticas efetivas de mitigação por parte dos países desenvolvidos.

Outro dado importante, também extraído do relatório citado anteriormente, mostra que os países desenvolvidos têm o setor de energia como o grande responsável pelas emissões de GEE. Este setor respondeu, em 1990, por 85% das emissões e por 90%, em 2005. Os setores de indústrias, agricultura e resíduos representaram, respectivamente, 8%, 10% e 3%, em 1990, e 7%, 9% e 3%, em 2005. Vale ressaltar que, ao passo que os outros setores apresentaram redução de emissões no período entre 1990 e 2005, o setor energético apresentou um aumento de 0,5% para o mesmo período.

Figura 1: Emissões globais de gases de efeito estufa por setor, em 2004.

Fonte: IPCC (2006). Adaptado de Olivir et al. 2005, 2006.

Observações:

Suprimento de energia: exclui refinarias, fornos de carvão e correlatos, que são abordados no tópico relativo ao setor industrial.

Transporte: inclui transporte internacional (marítimo e da aviação), excluindo-se a pesca. Exclui o uso de veículos e maquinários utilizados na agricultura e em atividades florestais.

Edificações comerciais e residenciais: inclui o uso tradicional de biomassa e a parcela de emissões provenientes da geração de eletricidade centralizada.

Indústria: inclui refinarias, fornos de carvão.

Agricultura: inclui as emissões de gases não-CO₂ pela queima de resíduos agrícolas e queima de vegetação no cerrado. As emissões/remoções de CO₂ por solos agrícolas não estão incluídos.

Florestas: os dados incluem emissões de CO₂ por desmatamento, por decomposição da biomassa acima do solo que permanece após o desmatamento ou corte seletivo de madeira, e CO₂ por queima de turfa e decomposição de solos drenados de turfa.

Resíduos: inclui aterros sanitários e emissões de óxido nitroso pela incineração de resíduos. 

Os países desenvolvidos (denominados países ou Partes do Anexo I da Convenção) agregam 20% da população mundial, mas são responsáveis por 54,6% das emissões globais de gases de efeito estufa. Em contraste, 80% da população mundial concentra-se em países em desenvolvimento (Partes não-Anexo I) e são responsáveis por 45,4% das emissões de gases de efeito estufa no período 1950 - 2000.

As emissões acumuladas de CO₂, de 1950 a 2000, produzidas pelo Instituto de Recursos Mundiais (WRI) são apresentadas na Tabela 1.1: 

Fonte: World Resources Institute (WRI).

Mesmo considerando os dados da Tabela 1.1, que foca somente na segunda metade do século passado, fica claro que os países em desenvolvimento tiveram uma contribuição muito pequena para o aquecimento global, considerando que concentram 80% da população mundial. Os EUA e a Europa, juntos, contribuíram com mais da metade das emissões acumuladas, correspondentes a 27% e 24%, respectivamente.

Os países desenvolvidos foram responsáveis por mais de 3/4 das emissões de combustíveis fósseis e produção de cimento; os países em desenvolvimento, com muito mais pessoas e área geográfica, contribuíram para menos de 1/4. Nota-se que as emissões dos países em desenvolvimento estão concentradas na mudança no uso da terra, mas não se pode perder de vista que os países desenvolvidos haviam convertido suas florestas para outros usos bem antes de 1950. 

As emissões brasileiras

As emissões por fontes e as remoções por sumidouros dos gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal devem ser periodicamente relatadas, de acordo com os compromissos assumidos diante da Convenção sobre Mudança do Clima. Em 2004, o Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT) publicou a primeira Comunicação Nacional do Brasil, em que estão reportados os dados referentes às estimativas de emissões de GEE, do período de 1990 a 1994. A próxima Comunicação Nacional compreenderá o período de 1995 a 2000.

Como parte relevante da Comunicação Nacional do Brasil à Convenção sobre Mudança do Clima, o Inventário de Emissões e Remoções Antrópicas de Gases de Efeito Estufa não Controlados pelo Protocolo de Montreal trouxe ao conhecimento público dados relevantes sobre as emissões brasileiras. Os primeiros Inventários dos países em desenvolvimento tomam como base o ano de 1994. Naquele ano, a principal fonte de CO₂ no Brasil foi o setor de Mudança no Uso da Terra e Florestas, com uma participação de cerca de 75% das emissões. Em seguida, aparecia o setor energético com emissões de CO₂ em torno de 23% do total.

A Tabela 1.2 mostra a estimativa das emissões brasileiras de GEE, em 1994.

Ao levar em consideração as emissões dos gases de efeito estufa (CO₂, CH₄, N₂O, SF₆, PFCs e HFCs) em uma mesma base comparativa, em termos do Poder de Aquecimento Global de cada um, as contribuições dos setores econômicos, em CO₂ equivalente, são as seguintes: Mudança no Uso da Terra e Florestas - 55%, Agropecuária - 25%, Energia - 16,72%.

O Gráfico abaixo retrata, em CO₂ equivalente, as emissões brasileiras em 1994.

 

Fonte: Adaptado da Comunicação Nacional Inicial do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (MCT,2004).

Considerando o cenário mundial, 80% das emissões de CO₂ são provenientes da queima de combustíveis fósseis para a produção de energia. Os outros 20% provêm da Mudança no Uso da Terra e Florestas. O Brasil se diferencia desse cenário em função de possuir uma matriz energética com elevada participação de energia renovável

Fonte: Balanço Energético Nacional (Ministério de Minas e Energia, 2006)

A baixa contribuição para as emissões de gases de efeito estufa do setor energético brasileiro se deve a algumas opções feitas pelo país ao longo das últimas décadas. Destacam-se o uso dos recursos hídricos para a geração de eletricidade, do etanol no setor de transporte e do carvão vegetal no setor siderúrgico. Com relação à hidreletricidade, por exemplo, essa fonte teve uma participação de 75% na oferta interna de eletricidade em 2005.

Qualidade do Ar

Os processos industriais e de geração de energia, os veículos automotores e as queimadas são, dentre as atividades antrópicas, as maiores causas da introdução de substâncias poluentes à atmosfera, muitas delas tóxicas à saúde humana e responsáveis por danos à flora e aos materiais.
A poluição atmosférica pode ser definida como qualquer forma de matéria ou energia com intensidade, concentração, tempo ou características que possam tornar o ar impróprio, nocivo ou ofensivo à saúde, inconveniente ao bem-estar público, danoso aos materiais, à fauna e à flora ou prejudicial à segurança, ao uso e gozo da propriedade e à qualidade de vida da comunidade.
De uma forma geral, a qualidade do ar é produto da interação de um complexo conjunto de fatores dentre os quais destacam-se a magnitude das emissões, a topografia e as condições meteorológicas da região, favoráveis ou não à dispersão dos poluentes.
Freqüentemente, os efeitos da má qualidade do ar não são tão visíveis comparados a outros fatores mais fáceis de serem identificados. Contudo, os estudos epidemiológicos tem demonstrado, de forma cada vez mais consistente, correlações entre a exposição aos poluentes atmosféricos e os efeitos de morbidade e mortalidade causadas por sintomas respiratórios (asma, bronquite, enfisema pulmonar e câncer de pulmão) e cardiovasculares, mesmo quando as concentrações dos poluentes na atmosfera não ultrapassam os padrões de qualidade do ar vigentes. As populações mais vulneráveis são as crianças, os idosos e as pessoas que já apresentam doenças respiratórias.
A poluição atmosférica traz sérios prejuízos não somente à saúde e à qualidade de vida das pessoas, mas também aos cofres públicos, uma vez que a exposição aos poluentes atmosféricos acarreta no aumento do número de atendimentos e internações hospitalares, e também do uso de medicamentos, custos esses que poderiam ser evitados com a melhoria da qualidade do ar das grandes cidades, e também daquelas que sofrem com a incidência de queimadas. A poluição de ar pode também afetar ainda a qualidade dos materiais (corrosão), do solo e das águas (chuvas ácidas) e afetar a visibilidade.

A gestão da qualidade do ar tem como objetivo garantir que o desenvolvimento sócio-econômico ocorra de forma sustentável e ambientalmente segura. Para tanto, se fazem necessárias ações de prevenção, combate e redução das emissões de poluentes e dos efeitos da degradação do ambiente atmosférico.
A Gerência de Qualidade do Ar, vinculada ao Departamento de Mudanças Climáticas, foi criada com o objetivo de formulas políticas e executar as ações de gestão necessárias, no âmbito do Governo Federal, à preservação e a melhoria da qualidade do ar.
Tem como atribuições formular políticas de apoio e fortalecimento institucional aos demais órgãos do SISNAMA, responsáveis pela execução das ações locais de gestão da qualidade do ar, que envolvem o licenciamento ambiental, o monitoramento da qualidade do ar, a elaboração de inventários de emissões locais, a definição de áreas prioritárias para o controle de emissões, as melhorias do transporte e da mobilidade urbana, o combate às queimadas, entre outras.
Cabe ainda à GQA propor, apoiar e avaliar tecnicamente estudos e projetos relacionados com a preservação e a melhoria da qualidade do ar, implementar programas e projetos na sua área de atuação, assistir tecnicamente aos órgãos colegiados de assuntos afeitos a essa temática (CONAMA e CONTRAN), elaborar pareceres e notas técnicas sobre os assuntos de sua competência.
A atuação da GQA inclui ainda ações para o apoio institucional aos demais órgãos do SISNAMA , para que implementem suas iniciativas locais de gestão. Entre os produtos recentes da Gerência destacam-se: o "Diagnóstico Institucional da Gestão da Qualidade do Ar no Brasil"(link p/ document, o "I Relatório Nacional da Qualidade do Ar "(link) e o "Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas por Veículos Automotores Rodoviários".
Destacam-se ainda os programas para fontes específicas, tais como o PRONAR, o Proconve, o PROMOT e o apoio aos Estados para a elaboração dos Planos de Controle da Poluição Veicular/PCPVs e dos Programas de Inspeção e Manutenção Veicular, conforme Resolução CONAMA no 418/2009.